污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的話題業(yè)內(nèi)已經(jīng)多次討論，污水處理廠需要承擔(dān)出水超標(biāo)法律責(zé)任的結(jié)論似乎也已經(jīng)蓋棺定論，無論是監(jiān)管部門還是司法判例都基本驗(yàn)證了這個(gè)結(jié)論。然而，污水處理廠對(duì)此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗 爭(zhēng)一直沒有停止，且隨著污水處理技術(shù)不斷提升優(yōu)化和環(huán)保監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，污水運(yùn)營企業(yè)因運(yùn)營不當(dāng)導(dǎo)致的出水超標(biāo)情形越來越少，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的比例相對(duì)提高，因此，對(duì)污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行探究非常具有現(xiàn)實(shí)意義。

監(jiān)管政策及司法現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管政策不支持進(jìn)水超標(biāo)可以免除污水處理廠出水超標(biāo)的責(zé)任

近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區(qū)將進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》明確，對(duì)確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對(duì)其處理(處罰)。雖然方案中可以對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形免于處罰，但僅作為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法的指導(dǎo)性文件，并未被廣泛適用。根據(jù)在裁判文書網(wǎng)的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據(jù)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此被撤銷行政處罰的生效判決。

針對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的現(xiàn)象，現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在 2019 年 2 月份環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會(huì)上就該問題明確表態(tài)“污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個(gè)污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這個(gè)是法律責(zé)任”，該言論也代表了環(huán)保部門將污水處理廠作為出水超標(biāo)責(zé)任主體的明確政策導(dǎo)向。

2020 年 3 月 27 日，濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境局出臺(tái)《減輕和免除行政處罰的實(shí)施意 見(試行)》，意見規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)，在發(fā)現(xiàn)后立即主動(dòng)報(bào)告并采取措施減輕危害后果的前提下應(yīng)當(dāng)依法減輕行政處罰。該規(guī)定在首開先河，此后其他省市也陸續(xù)出臺(tái)了污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的環(huán)保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強(qiáng)調(diào)“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。

2020 年 12 月 13 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》（簡(jiǎn)稱“通知”或“生態(tài)環(huán)境部《通知》”），在強(qiáng)調(diào)“運(yùn)營單位切實(shí)履行污水處理廠出水水質(zhì)負(fù)責(zé)的法定責(zé)任”的同時(shí)，通知規(guī)定“對(duì)由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定運(yùn)營單位確 因進(jìn)水超出設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動(dòng)報(bào)告且主動(dòng)或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規(guī)定相比較生態(tài)環(huán)境部于 2020 年 8 月 21 日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知（征求意見稿）》中要求運(yùn)營單位“提供充分證據(jù)自證清白”的內(nèi)容，對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的認(rèn)定方式進(jìn)行了具有一定操作性的規(guī)定，但并 未對(duì)污水處理廠的責(zé)任免除作出突破，僅規(guī)定污水處理廠因“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”依法應(yīng)予以從輕或減輕行政處罰。

（二）司法判例亦不支持進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由

按照現(xiàn)有司法判例，基本的裁判依據(jù)是《中華人民共和國水污染防治法》第 十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和 重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)?！焙偷谖迨畻l第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)?！保鲜鲆?guī)定均為強(qiáng)制性規(guī)定，違反該強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)依法接受環(huán)保部門的調(diào)查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責(zé)事由，不予采納污水處理廠提出的進(jìn)水超標(biāo)抗辯理由。根據(jù)裁判文書 網(wǎng)的檢索，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此免于行政處罰的生效判決。

綜上，無論從監(jiān)管政策還是司法實(shí)踐角度，在環(huán)保監(jiān)管力度日益加強(qiáng)的宏觀背景環(huán)境下，污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)不予免責(zé)幾乎成為定論，按照目前法律規(guī)定的救濟(jì)途徑，污水處理廠通過聽證、復(fù)議或訴訟途徑達(dá)到撤銷行政處罰的概率是低的。

主管部門的監(jiān)管邏輯

在上述環(huán)保監(jiān)管和司法實(shí)踐的現(xiàn)狀背景下，因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)而被行政處罰的污水處理企業(yè)一方面需要投入更大成本盡力保障出水水質(zhì)，另一方面仍 然需要面對(duì)行政處罰和因此導(dǎo)致的額退稅損失，自然是叫苦不迭，對(duì)監(jiān)管部門多有抱怨，認(rèn)為監(jiān)管部門不追究超標(biāo)排污單位責(zé)任而處罰治理污染的污水處理廠是舍本逐末。為何現(xiàn)有的監(jiān)管政策和司法現(xiàn)狀均不支持將進(jìn)水超標(biāo)作為免責(zé)事由，筆者認(rèn)為，首先需要厘清主管部門的監(jiān)管邏輯。

（一）污水處理廠角色的轉(zhuǎn)變

從 2002 年以來，我國城市污水處理開始引入市場(chǎng)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)了污水集中處理設(shè)施從各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)到由市場(chǎng)化主體實(shí)施特許經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，污水處理廠的主體性質(zhì)也由政府事業(yè)機(jī)構(gòu)逐步向從事污水處理服務(wù)的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)化：

根據(jù)上述規(guī)定，城市污水引入市場(chǎng)機(jī)制并采用特許經(jīng)營的運(yùn)營模式后，將污水處理單一的政府提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧奖O(jiān)管、污水處理運(yùn)營企業(yè)提供服務(wù)、排污單位支付費(fèi)用的三方協(xié)同體系，不僅減輕政府負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)效率，明晰各方權(quán)責(zé)義務(wù)，更重要的是將政府方從既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對(duì)污水處理廠的監(jiān)管態(tài)度也發(fā)生了相應(yīng)的改變。

（二）監(jiān)管部門對(duì)污水處理廠定位的轉(zhuǎn)變

隨著城鎮(zhèn)污水處理廠市場(chǎng)化的推進(jìn)，以及污水處理廠由政府直屬非盈利性事 業(yè)單位向具有一定盈利性質(zhì)企業(yè)單位的逐步轉(zhuǎn)換。在特許經(jīng)營模式下，污水處理企業(yè)經(jīng)政府方授權(quán)對(duì)污水處理廠進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，其作為與政府方權(quán)責(zé)相對(duì)明確的立運(yùn)營主體，實(shí)際上更易于受到政府部門的直接關(guān)注，而且，政府方作為合同主體和付費(fèi)主體，出于合同監(jiān)管和績(jī)效考核目的，也會(huì)加強(qiáng)對(duì)污水處理運(yùn)營單位的監(jiān)管。